КНПР по итогам рассмотрения на РГ (сокращенная версия 11.06.2020)

From Стандартопедия
Jump to navigation Jump to search

ПОДГОТОВЛЕНА НЕКОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ «ФОНД

РАЗВИТИЯ ЦЕНТРА РАЗРАБОТКИ И КОММЕРЦИАЛИЗАЦИИ НОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ» НА ОСНОВЕ ОТЧЕТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»


КОНЦЕПЦИЯ КОМПЛЕКСНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

(ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ) ОТНОШЕНИЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ В СВЯЗИ С РАЗВИТИЕМ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ


Москва 2020


Contents

1. Общие положения

Концепция представляет собой систему взглядов, идей и принципов в сфере правового регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, которая направлена на создание нормативно установленных благоприятных условий для развития цифрового общества как общества нового типа, основанного на цифровом способе производства и обращения товаров, работ и услуг. Концепция имеет своей целью:

- формирование основ для комплексной модернизации законодательства, регулирующего отношения, возникающие в условиях развития современных цифровых технологий;

- создание правовых условий для обеспечения суверенитета Российской Федерации (далее – РФ) в информационном пространстве, достижения стратегических целей, в том числе посредством повышения благосостояния и цифровой грамотности населения, снижения уровня бедности, ускорения технологического развития страны;

- законодательное обеспечение институциональной и инфраструктурной модернизации, обусловленной потребностями развития цифровой экономики;

- стимулирование развития и внедрения новых цифровых технологий в условиях взаимодействия и сотрудничества всех субъектов экономической деятельности, включение в правовое поле новых институтов цифровой экономики, определение их правового режима.

Правовую основу Концепции составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты (далее – НПА) РФ, регулирующие функционирование цифровой экономики.

Предпосылками для выбора заложенной в Концепцию модели регулирования цифровой экономики выступает национальная правовая традиция, а также правотворческая традиция как ее составная часть. Несмотря на сохранение влияния правовой традиции на развитие правотворчества, само содержание этой традиции в условиях цифровой реальности меняется, что учтено в Концепции.

Концепция разработана в соответствии с п. 1.19 паспорта федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды», утвержденного президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 28.05.2019 № 9), паспортом национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика РФ», утвержденным президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 04.06.2019 № 7 и п. 01.01.012.003).

При разработке Концепции учтены положения Стратегии развития информационного общества в РФ на 2017-2030 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 09.05.2017  № 203, Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.», Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 г., утвержденной Указом Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в РФ», Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2024 г., утвержденных Правительством РФ 29.09.2018, а также иных документов стратегического планирования РФ, указанных в постановлении Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика РФ» (вместе с «Положением о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика РФ»)», с учетом необходимости создания правовой основы для их достижения и комплексного совершенствования законодательства РФ.

Концепция не охватывает сферу ответственности за административные правонарушения в сфере цифровой экономики, поскольку трансформация соответствующего правового регулирования осуществляется в соответствии Концепцией нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 10.06.2020 г.

В Концепции не рассматриваются вопросы изменения регулирования уголовной ответственности за преступления в сфере цифровой экономики, поскольку соответствующая правоприменительная практика ввиду ее важности требует отдельного предметного изучения для выработки выверенных предложений по корректировке уголовного законодательства.

Вместе с тем необходимо отметить, что технологическое развитие дает новые технологические возможности для совершения противоправных действий, ставя новые вызовы перед обществом по выявлению таких возможностей и событий и своевременному реагированию на них в охранительных отраслях законодательства. На момент подготовки концепции не выявлены явные концептуально-теоретические вызовы в данной сфере, поэтому указание в концепции на изменения в охранительных отраслях законодательства (материальных и процессуальных уголовных, административных) не предлагаются. Дальнейшую проработку концептуально-теоретических проблем следует осуществлять на основе теоретического мониторинга, в том числе на стыке с технологическими исследованиями.

Теоретический мониторинг позволит снизить риски через нахождение наиболее приемлемых способов реагирования, в том числе через изменение существующих и введения новых составов, новых методов и методик расследования преступлений, правонарушений, фиксации и исследования доказательств, а также иных процессуальных действий.

Отрасли административного и, особенно, уголовного права являются наиболее чувствительными для общества в целом в части влияния на развитие цифровой экономики, для граждан и организаций - в части ограничений и наказаний, устанавливаемых запретным позитивным правом. Поэтому наиболее важным аспектом будущей работы в этих сферах является постоянное соблюдение разумного баланса между степенью снижения рисков от вводимых новелл в охранительных отраслях права и возникающими ограничениями для их субъектов и общества в целом.

Правовое регулирование цифровой экономики РФ осуществляется в согласовании с целями и задачами развития цифровой экономики в рамках ЕАЭС (Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки ЕАЭС до 2025 г.», Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 27.11.2018 № 17 «О разработке концепции применения специальных режимов («регулятивных песочниц») в рамках реализации цифровой повестки ЕАЭС», Распоряжение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 30.10.2018 № 166 «О проекте рекомендации Совета Евразийской экономической комиссии «О Концепции создания условий для цифровой трансформации промышленного сотрудничества в рамках ЕАЭС и цифровой трансформации промышленности государств-членов Союза», Распоряжение Совета Евразийской экономической комиссии от 13.07.2018 № 17 «О проработке инициативы по созданию экосистемы цифровых транспортных коридоров ЕАЭС» и др.

Концепция призвана служить основой для принятия органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений в области регламентации и совершенствования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики с учетом предметов ведения.

Концепция подготовлена на основе специально проведенного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации научного исследования. Результаты этого исследования представлены в форме соответствующего отчета, содержание которого может использоваться в качестве научно-практического комментария к Концепции.


2. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦИФРОВОЙ СРЕДЫ. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

2.1. Международно-правовые принципы регулирования в цифровой среде

В Доктрине информационной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 05.12.2016 № 646, отмечается, что отсутствие международно-правовых норм, регулирующих межгосударственные отношения в информационном пространстве, механизмов и процедур их применения, учитывающих специфику информационных технологий, затрудняет формирование системы международной информационной безопасности.

Формирование международно-правового регулирования отношений в цифровой среде ограничивается принятием отдельными международными организациями деклараций общего характера. К примеру, в качестве ответа на возникающие вызовы современности, связанные с цифровизацией экономики на общемировом и национальном уровнях разработана так называемая Инициатива «Группы двадцати» по развитию и сотрудничеству в области цифровой экономики 2016 г. Документ содержит семь принципов, которыми следует руководствоваться при построении оптимальной модели современной цифровой экономики, включая инновационность, партнерство, синергию, гибкость, вовлечение различных субъектов в процессы построения цифровой экономики, обеспечение прозрачной деловой среды, свободное обращение информации, а также обеспечение доверия и безопасности.

Также обращает внимание Канкунская декларация ОЭСР о цифровой экономике 2016 г., в которой определены принципы построения цифровой экономики. В качестве таковых обозначены, в частности: развитие идей свободного обращения информации; стимулирование свободного цифрового творчества и инноваций; развитие систем цифровых услуг; развитие новейших цифровых технологий, таких как интернет вещи, облачное вычисление, цифровая аналитика данных. Необходимо активизировать участие в деятельности международных организаций по разработке документов, определяющих принципы правового регулирования отношений в цифровой среде (ООН, ЮНКТАД, ЮНСИТРАЛ, Международный союз электросвязи, Международная организация по стандартизации).

В рамках ЕАЭС интенсивно ведется работа по реализации цифровой повестки. Так, Решением Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки ЕАЭС до 2025 г.» устанавливается, что цифровая повестка реализуется в сферах экономического сотрудничества, определенных Договором о ЕАЭС. Как отмечается в решении, проекты по реализации цифровой повестки должны осуществляться в сферах экономического сотрудничества, определенных Договором о ЕАЭС от 29.05.2014, а также в иных сферах экономики.

При имплементации положений документов международных организаций в документы стратегического планирования, национальному законодателю необходимо обеспечивать защиту государственного суверенитета РФ в информационном пространстве, а также реализацию целей социально-экономического и технологического развития страны. Необходимо обеспечивать конкурентоспособность российской юрисдикции, в том числе путем создания привлекательных для развития цифровых технологий специальных правовых режимов и «регуляторных песочниц».


2.2. Современные концепции правового регулирования цифровой экономики в зарубежных странах

Анализ законодательства зарубежных юрисдикций позволяет выделить четыре основных модели правового регулирования цифровой экономики, основанных на: законодательной регламентации концепции цифровой экономики; общенациональном стратегическом регулировании; регулировании отношений в сфере цифровой экономики на подзаконном уровне; региональном стратегическом регулировании.

Законодательная регламентация концепции цифровой экономики, а также ее отдельных элементов предполагает принятие специального закона (Закон Великобритании «О цифровой экономике» (DigitalEconomyactof 2017)), и включает регламентацию функционирования электронной коммуникационной инфраструктуры и услуг. Концептуально указанный акт ориентирован на правовое обеспечение цифровой экономики, предполагающей взаимодействие между устройством и человеком либо между людьми с помощью устройств.

Примером модели общенационального стратегического регулирования может служить разработка на общегосударственном уровне национальной стратегии цифровой экономики в Австралии (DigitalEconomyStrategy от 19.09.2017). В этом документе предусмотрена: адаптация государства, бизнеса и всего сообщества в целом к процессам цифровизации для использования современных цифровых возможностей во благо общества; обеспечение доступности цифровых технологий для граждан и организаций; поддержка малого и среднего бизнеса в использовании новейших цифровых технологий; обеспечение технической программной совместимости различных устройств.

В государственной программе «Цифровой Казахстан», утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан 12.12.2017 № 827, выделен ряд задач, включая цифровизацию промышленности и электроэнергетики, транспорта и логистики, сельского хозяйства, развитие электронной торговли, финансовых технологий и безналичных платежей.

Регулирование отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, на подзаконном уровне предполагает принятие НПА, устанавливающего стратегические краткосрочные и долгосрочные перспективы правового регулирования цифровой экономики (Декрет Президента Республики Беларусь от 21.12.2017 № 8 «О развитии цифровой экономики»). Этот НПА ориентирован на взаимодействие людей с помощью новейших технологий в рамках концепции цифровой экономики и предусматривает установление специального правового режима деятельности с использованием информационно-коммуникационных технологий, предоставление налоговых льгот участникам отношений, связанных с применением современных цифровых технологий.

В Республике Узбекистан принято Постановление Президента от 03.07.2018 № 3832 «О мерах по развитию цифровой экономики в Республике Узбекистан», в котором указываются важнейшие задачи по развитию цифровой экономики, включая деятельность в области оборота криптоактивов.

Модель регионального стратегического регулирования предполагает принятие стратегий цифровой экономики отдельными административно-территориальными единицами государств (субъекты, штаты, области и т.д.). Так, в провинции Онтарио (Канада) региональным правительством разрабатывается стратегия развития так называемой «экономики данных», которая позволит гражданам и организациям использовать инструменты цифровой экономики для оптимизированного взаимодействия в новом формате.

В ряде земель ФРГ приняты документы стратегического планирования, включающие вопросы развития цифровой экономики. В этой связи можно упомянуть стратегию «Цифровой Гессен», которая реализуется региональным правительством с 2016 года.

Проведенный анализ позволил также выявить и иные модели правового регулирования цифровой экономики. Так, можно вести речь о китайской модели, правовую основу которой составляют законодательные акты «Об обеспечении безопасности в сети интернет», «О кибербезопасности», а также многочисленные НПА подзаконного уровня.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что в Российской Федерации в настоящее время не усматриваются черты в значительной степени указывающие на формирование одной из вышеуказанных моделей. На наш взгляд, наиболее подходящей для дальнейшего развития может быть обозначена модель общенационального стратегического регулирования, предполагающая разработку и принятие соответствующих документов в области цифровой экономики. Во всяком случае, в тех государствах, которые избрали указанную модель в качестве приоритетной, удалось достичь значительного уровня развития как самой цифровой экономики, так правовых средств соответствующего регулирования.

Посредством общенационального стратегического регулирования в области цифровой экономики возможно предусмотреть важнейшие параметры и направления развития этой сферы, задать векторы развития национального законодательства с учетом как зарубежного опыта, так и действующего международно-правового регулирования, в том числе, на уровне межгосударственных интеграционных объединений с участием Российской Федерации.  

За счет гармоничного подхода к формированию целей регуляторных изменений данная модель обеспечивает высокую возможную скорость их подготовки под задачи, формируемые в рамках реализации стратегических приоритетов развития в сфере цифровой экономики. Вместе с тем, данная модель позволяет сохранить ориентацию регулятора на реализацию в области цифровой экономики таких правовых решений, которые предопределили бы системный подход к развитию цифровой экономики и созданию наиболее благоприятных условий для развития цифровых технологий, что в свою очередь будет способствовать снижению фрагментации правового регулирования в указанной области, а также существенному повышению его эффективности.

Применение иных моделей регулирования сопряжено с существенными рисками. Так, избыточное применение модели регионального стратегического регулирования с учетом диспропорций в экономическом развитии различных регионов России увеличит риски цифрового неравенства, а законодательная регламентация цифровой экономики представляется с учетом недостаточного опыта использования технологий преждевременной, поскольку способна замедлить скорость проводимых регуляторных изменений и негативно повлиять на адаптивность законодательства в части снятия регуляторных барьеров при  развитии конкретных технологий. Вместе с тем, в отдельных случаях, например, при отработке оптимальных подходов к регулированию отношений, потенциально сопряженных с высокими рисками, могут применяться специальные регуляторные, в т.ч. территориальные или региональные режимы.


3. Основные проблемы в сфере правового обеспечения цифровой экономики и ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ИХ РЕШЕНИЯ


3.1. Основные проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере цифровой экономики

Действующие нормы законодательства не обеспечивают в полной мере системного подхода к развитию цифровой экономики. Применение несистематизированных правовых требований, разработанных для традиционной экономики, к отдельным механизмам цифровой экономики приводит к фрагментарности регулирования и не позволяет реализовать преимущества цифровой экономики. На отрицательное состояние правового регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, влияет и отсутствие единообразного понятийного аппарата.

Перевод экономических отношений в цифровую среду не позволяет в полной мере применять нормы классических правовых конструкций к новым отношениям (в особенности касающимся различных видов информационных ресурсов, процессов сбора информации и условий доступа к ней, электронного документооборота).

Вместе с тем отношения, возникающие в процессе экономически активной деятельности в цифровой среде, обладают спецификой в части их объекта, субъектного состава, условий возникновения, изменения и прекращения. Эти отношения затрагивают интересы различных субъектов права, что требует совершенствования вопросов их взаимодействия, а также пределов дискреции органов государственной власти. Отсутствие выработанных подходов к регламентации отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, не позволяет принимать системные правовые решения. Как следствие, возникают проблемы правоприменения и несогласованности нормативных предписаний.

Следует признать не соответствующими в полной мере современному уровню общественных отношений в цифровой сфере механизмы идентификации, в том числе использования электронной подписи в РФ, правовые режимы отдельных видов тайн, государственных информационных ресурсов. Очевидна необходимость модернизации режима персональных данных.

Правовые ограничения для эффективного развития цифровых технологий имеются во всех отраслях законодательства. Некоторые из них характерны для всех отраслей законодательства, другие специфичны для конкретной отрасли, что не снижает актуальности решения возникающих в связи с этим правовых проблем.

3.2. Цель, задачи и принципы правового обеспечения формирования цифровой экономики


Целью правового обеспечения формирования цифровой экономики является создание адекватной современным потребностям общества правовой базы цифровой экономики, которая обеспечит ее нормальное функционирование и ускоренное развитие.

Для достижения цели должны быть решены следующие задачи.

Общие задачи:

- выявление правовых предписаний, сдерживающих формирование цифровой экономики;

- выявление пробелов в праве, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, и их устранение;

- выявление коллизий и противоречий в законодательстве, связанных с функционированием цифровой экономики;

- расширение применения правового эксперимента;

- формирование оптимальных правовых условий, обеспечивающих конкурентоспособность России для развития технологий цифровой экономики;

- гармонизация законодательства в рамках ЕАЭС;

Частные задачи:

- создание правовых условий для повышения доверия и безопасности участников оборота в цифровой среде;

- разработка модели правового регулирования в области искусственного интеллекта и робототехники;

- установление единых критериев и требований, позволяющих обеспечить совместимость, взаимодействие и удобство использования различных информационных систем;

- создание правовых условий для формирования цифровых компетенций для всех категорий граждан в рамках непрерывного образования;

- корректировка НПА, обеспечение соблюдения правил конфиденциальности данных.

В качестве принципов правового обеспечения цифровой экономики следует рассматривать:

- законность;

- определенность правового регулирования;

- соответствие проектируемых НПА стратегическим целям и задачам цифровой экономики;

- стабильность законодательства в сфере цифровой экономики;

- обеспеченность проектируемых НПА мерами их реализации (включая подзаконное регулирование), а также мерами ответственности за их неисполнение;

- обеспечение баланса прав и законных интересов различных групп участников правоотношений, возникающих с развитием цифровой экономики, в том числе, граждан и интересов публичного управления и организаций;

- установление приоритета задействования российских организаций по обработке и хранению различных данных на территории РФ в целях обеспечения суверенитета государства;

- обеспечение равных условий для граждан РФ вне зависимости от места жительства и финансовых возможностей в получении базовых элементов цифровых услуг (электронные документы, электронные рецепты и др.);

- запрет на сокращение объема прав и свобод человека по сравнению с существовавшими до внедрения новых технологий;

- принцип недискриминации в отношении тех лиц, которые ограничены в доступе к информационно-коммуникационным технологиям.


4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ИНФОРМАЦИИ, ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И ЗАЩИТЫ ИНФОРМАЦИИ

4.1. Законодательство в сфере сбора, передачи, хранения, обработки и доступа к информации

Отношения, связанные со сбором, передачей, хранением, обработкой и доступом к информации, достаточно урегулированы, однако в значительной степени ориентированы либо на бумажный, либо на параллельно бумажный и электронный документооборот. Переход на исключительно электронный документооборот требует соответствующих правовых и организационных условий.

Совершенствование законодательства в сфере сбора, передачи, хранения, обработки и доступа к информации должно осуществляться по следующим направлениям:

- регулирование деятельности по сбору, передаче, хранению, обработке и доступу к данным, генерируемым при использовании информационных технологий;

- правовое регулирование механизмов формирования и своевременного обновления (гармонизации) стандартов сбора, хранения, обработки, обмена данными («интероперабельность данных»);

- определение условий обработки и доступа к данным, генерируемым без участия человека (данные интернета вещей и индустриального интернета), при условии соблюдения прав обладателей информации, создателей и изготовителей систем и баз данных;

- уточнение порядка раскрытия информации и доступа к ней, в том числе в форме открытых данных;

- определение подходов по корректировке законодательства с целью обеспечения недискриминационного доступа российских организаций к данным, которые аккумулируются в государственных информационных системах.

Ключевым является четкое законодательное отграничение информации, относящейся к категории персональных данных, и иной информации. К примеру, содержащиеся в законодательстве понятия и режимы для обезличенных данных не в полной мере отвечают современному уровню развития технологий. Ведь такие данные могут подразделяться на псевдоанонимизированные данные, которые сохраняют связь с физическим лицом и могут быть деобезличены, и анонимные данные, которые необратимо утратили связь с физическим лицом. В последнем случае данные могут обрабатываться свободно вне правового режима персональных данных при условии применения приемлемых методов анонимизации.

В процессе использования информационных технологий возникает новая информация, правовой режим которой не определен. Речь идет о данных, генерируемых устройствами в автоматическом режиме. Так, при подключении к интернету «умных» вещей информация, генерируемая устройствами в автоматическом режиме, отправляется без согласия владельца по адресам, заложенным в программе устройства. В связи с этим актуальными становятся проблемы информационной безопасности, установление применимого к ним правового режима, в том числе ограничение использования указанных данных в противоречии с охраняемыми законом интересам и обладателя информации или владельца вещи. Необходимо также провести отграничение персональных данных от сгенерированных пользователем либо его устройствами данных, не относящихся к персональным.

Указанные вопросы должны быть решены законодательным путем, при этом должны быть исключены риски неправомерного доступа к персональным данным, иной охраняемой законом тайны.

Кроме того, должна быть предусмотрена возможность коммерциализации информации в сочетании с установлением механизмов контроля, в т.ч. при условии получения согласия субъекта персональных данных, и недискриминационного доступа к услугам в случае отказа субъекта от такого согласия.

Отдельного внимания заслуживает внедрение интероперабельности (переносимости данных) (dataportability), что требует создания правовых условий свободного оборота данных в эпоху развития цифровой экономики. Под интероперабельностью понимается способность двух или более информационных систем к обмену информацией и использованию информации (в т.ч. в виде электронных документов), полученной в результате обмена. Одной из проблем систематизации и кодирования информации является дублирование сведений об одних и тех же объектах и субъектах в различных ресурсах. Это приводит к многократному вводу одинаковых данных в различные ресурсы, а также к затруднениям управления информацией. Для решения проблем требуется регламентация вопросов взаимодействия информационных ресурсов разных типов, включая реализацию подхода, предложенного Концепцией создания и функционирования национальной системы управления данными, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.06.2019 № 1189-р. При этом следует отметить, что основным средством обеспечения интероперабельности должна стать стандартизация. В случае разработки соответствующих стандартов на наднациональном уровне в рамках ЕАЭС разработка российских стандартов не потребуется.

Законодательство, регулирующее раскрытие информации, регулирует отношения по доступу к информации о деятельности государственных органов власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Вместе с тем особую категорию составляют открытые данные – информация, размещенная в интернете в виде систематизированных данных в формате, обеспечивающем их автоматическую обработку без предварительного изменения человеком, в целях неоднократного, свободного и бесплатного использования. Порядок отнесения информации к общедоступной, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в интернете в форме открытых данных, определяется Правительством РФ с учетом законодательства о государственной тайне, информации, информационных технологиях и персональных данных. Значительная часть информации, которая представляет интерес для пользователей, сосредоточена в государственных информационных системах, доступ к которым, как правило, ограничен. Необходимо пересмотреть этот подход, расширив перечень общедоступной информации в таких системах, установив правовую возможность для ограничения доступа исключительно, когда это объективно оправдано публичным или частным интересом – в связи с необходимостью ограничить использование информации для служебного пользования, защиты персональных данных или иной охраняемой законом информации.

4.2. Законодательство в сфере регулирования общественных отношений, связанных с обработкой персональных данных

При определении направлений модернизации регулирования персональных данных в РФ необходимо учитывать Конвенцию о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (Страсбург, 28.01.1981). Принимая во внимание неоднозначную судебную практику в части толкования понятия персональных данных, возможно уточнение данного понятия, отвечающее его общеевропейскому пониманию. Кроме того, нуждаются в определении понятия обезличенных и общедоступных персональных данных. Режим специальных категорий персональных данных следует распространить и на генетическую (геномную) информацию.

Обеспечение законности обработки персональных данных в порядке, определяемом Федеральным законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», является ключевым условием защиты прав граждан в цифровой среде и их доверия к интернет-сервисам. Вместе с тем получение согласия на обработку от субъекта в письменной форме в ряде случаев невозможно или сопряжено с несоразмерными затратами, особенно при обработке больших массивов данных. Правоприменительная практика ставит под сомнение возможность получения согласий посредством информационно-коммуникационных технологий, что предполагает необходимость прямо предусмотреть такую возможность в законодательстве. Также следует уточнить требования к согласию на обработку персональных данных, а именно:

- упростить процедуру предоставления согласия граждан на обработку данных в письменной форме (например, согласие на передачу персональных данных работников);

- закрепить варианты предоставления согласий дистанционно в электронной форме (смс-сообщения, электронная почта, заполнение формы на сайте и др.), на несколько целей, нескольким операторам или нескольким лицам, обрабатывающим персональные данные по поручению оператора;

- проработать вопрос относительно возможности и условий применения платформ управления согласиями на обработку персональных данных, банка пользовательских соглашений;

- предусмотреть конклюдентную форму предоставления согласия при условии предварительного информирования о целях и условиях обработки;

- установить, что письменные согласия не должны содержать избыточных данных по отношению к целям обработки данных, составу обрабатываемых данных;

- закрепить возможность использования идентификаторов субъектов персональных данных, отличных от их паспортных данных;

- использовать понятные для пользователя визуальные средства описания совершаемых действий с персональными данными;

- предусмотреть особенности передачи персональных данных для обработки в рамках технологического процесса (например, передача собранных данных одним лицом в облачное хранилище, принадлежащее иному лицу);

- определить с учетом международного опыта отдельные виды обработки персональных данных, не требующие согласия субъекта персональных данных;

- проработать возможность обработки специальных категорий персональных данных без согласия субъекта, если обработка осуществляется в статистических или иных исследовательских целях при условии обязательного обезличивания персональных данных;

- конкретизировать положения, касающиеся обработки персональных данных без согласия субъекта для реализации законных интересов оператора (например, для предотвращения мошеннических действий, проведения процедур duediligence и др.) и в публичном интересе.

- проработать критерии несовместимости целей обработки персональных данных, в том числе с учетом характера и объема обрабатываемых данных, обоснованных ожиданий субъекта персональных данных, характера взаимоотношений между субъектом персональных данных и оператором, возможных негативных последствий с учетом объема обрабатываемых персональных данных, предпринятых оператором мер по обезличиванию персональных данных и иных адекватных мер защиты персональных данных.

При определении правового режима общедоступных персональных данных следует:

- исходить из понимания их как персональных данных, сделанных доступными для неопределенного круга лиц и целей обработки самим субъектом персональных данных или по его просьбе;

- обеспечить баланс интересов субъектов персональных данных, операторов информационных систем, обеспечивающих хранение и публикацию этих данных, и лиц, обеспечивающих получение и (или) заинтересованных в использовании персональных данных из таких систем;

- учитывать, с одной стороны, недопустимость дестимулирования инвестиций в развитие информационных систем, обеспечивающих хранение и публикацию указанных данных, и, с другой стороны, общественный и (или) коммерческий интерес в разработке инновационных товаров и услуг на основе обработки таких данных, преимущественно обезличенных,

- установить, как сделки и иные юридические действия субъекта и (или) оператора информационной системы, включая применение ими определённых технических средств и публикацию правил использования информационной системы, влияют на квалификацию и правовой режим таких данных.

4.3. Законодательство, устанавливающее режимы тайн

Модернизация правового регулирования по видам тайн должна осуществляться с учетом общемировых трендов на расширение сферы открытой информации в сочетании с эффективными механизмами защиты конфиденциальной информации. Ограничение доступа к информации направлено на охрану сведений, свободное распространение которых нарушает права и законные интересы личности, общества, государства. При этом определяющим является необходимость установления четких пределов открытости и доступности той или иной информации в целях недопустимости нарушения прав и свобод других лиц в процессе осуществления конституционных прав на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, равно как на свободу творчества и ведения предпринимательской деятельности в сфере цифровых технологий.

Проведенный анализ свидетельствует о наличии в отечественном правовом поле более четырех десятков видов тайн (налоговая, аудиторская, банковская, государственная, тайна связи и др.). Содержание составляющей их информации и юридические конструкции различаются по видам тайн. Упорядочивание системы тайн необходимо, чтобы выстроить оптимальную систему придания информации конфиденциального статуса и ее эффективную защиту.

Одним из вариантов совершенствования регулирования видится разработка федерального закона, устанавливающего принципы и пределы придания информации конфиденциального статуса, критерии отнесения информации к какому-либо виду тайн, дифференциацию режимов конфиденциальности в зависимости от содержания информации, их основные элементы, основания ответственности за разглашение конфиденциальной информации. При этом ограничения в части доступа к информации должны быть связаны с ее содержанием и обусловлены необходимостью защиты прав и законных интересов.

Независимо от возможного объединения норм о конфиденциальной информации в рамках одного федерального закона, следует, в любом случае, рассмотреть возможность такого изменения законодательных актов, определяющих режим отдельных видов тайн, которое обеспечило бы возможность более широкого использования информации для нужд развития цифровой экономики

В частности, целесообразно рассмотреть возможность изменения правового режима информации, составляющей профессиональную тайну, но подвергшейся обезличиванию, а также установлению специальных экспериментально-правовых режимов для апробации новых подходов к работе с информацией.

К примеру, содержание понятия налоговой тайны (ст. 102 НК РФ) включает любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, плательщике страховых взносов, за исключением некоторых сведений. В законодательстве о налогах и сборах в этой части обозначилась тенденция по исключению из режима налоговой тайны отдельных сведений, что обусловлено упрощением порядка их предоставления посредством сайта ФНС России. Целесообразно обеспечить создание более гибкой системы предоставления информации, полученной налоговыми органами, на основе согласий налогоплательщиков (плательщиков страховых взносов).

4.4. Законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с оборотом больших данных

Термин «большие данные» не имеет и не может иметь однозначного юридического определения. Традиционно он связывается с технологией сбора, хранения и обработки массива данных, которые могут подразделяться на структурированные (данные представлены источниками в четко предопределенном формате), полуструктурированные (данные не соответствующие формальной структуре модели данных, но содержат метки для идентификации) и неструктурированные (не имеют предопределенной модели данных и не организованы каким-либо образом).

Общепризнанная модель регулирования отношений, связанных с оборотом больших данных в мировой практике не сложилась. В известной степени регулирование таких отношений складывается на основе подходов, определенных в иных правовых режимах информации. Тем не менее можно выделить европейскую модель, в рамках которой внимание уделяется вопросам защиты прав человека и оценки воздействия технологий на права человека.

Законодательные требования к сбору, хранению и обработке больших данных и ответственность за вред, причиняемый в процессе применения данных технологий, следует устанавливать, принимая во внимание типизацию данных, их чувствительность и цели использования. При формировании подходов к регулированию данных необходимо не только обеспечить защиту интересов владельцев данных и пользователей, но и создать благоприятные условия для их коммерциализации.

В РФ предпринимаются попытки регулирования оборота больших данных, в частности, путем внесения изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» через определение правового режима «больших пользовательских данных». Однако указанные попытки не охватывают всего круга отношений, связанных с обработкой больших данных, и содержат избыточные требования, не обеспечивающие реальной защиты прав граждан.

Формирование комплексного регулирования отношений, связанных с оборотом больших данных, должно включать развитие саморегулирования, а также стандартизации и технического регулирования в сфере технологий обработки больших данных, а также законодательное определение стимулов для развития российских технологий обработки больших объемов данных. Кроме того, требуется оценить достаточность норм, определяющих ответственность за нарушение прав граждан при обработке больших данных путем конкретизации существующих составов правонарушений либо, при необходимости, введения новых.

4.5. Законодательство о государственных информационных системах

В настоящее время органами государственной власти и местного самоуправления эксплуатируется множество различного рода информационных систем. Государственные информационные системы (далее – ГИС) включают массивы данных, необходимые для решения стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления задач. Значительная часть таких систем не используется для оказания государственных и муниципальных услуг.

Анализ более 50 разновидностей государственных информационных ресурсов указывает, что в большинстве случаев они формируются на основании федеральных законов, являются необходимыми для исполнения полномочий и функций государственных органов. Управление и эксплуатация систем, содержащих государственные информационные ресурсы, осуществляется оператором, который определяется либо законом, либо на основании закона актом Правительства РФ, либо иным нормативным правовым актом, принятым в установленном порядке.

В условиях цифровой трансформации, ускоренного развития цифровой экономики государственные информационные ресурсы приобретают форму публичных реестров (регистров).

Однако, в управлении и эксплуатации публичных реестров может быть определен оператор, не являющийся государственным органом или его подведомственной организацией, а являющийся уполномоченным коммерческим юридическим лицом в отношении ГИС.

Также в рамках действующего гражданского и административного законодательства должны быть предусмотрены случаи, когда оператор конкретной ГИС может быть задействован в оказании юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам не государственных и не муниципальных услуг, в том числе коммерческих услуг в установленном порядке. Одна из функций оператора ГИС должна быть направлена на обеспечение юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам возможности получать услуги нотариата, адвокатуры, банковские услуги и прочие общественно-значимые услуги, оказываемые соответствующими физическими и юридическими лицами.

Условия получения информации из таких систем полностью не урегулированы, что обусловлено отсутствием единого правового режима ГИС. Вместе с тем ряд ГИС содержит информацию, которая представляет интерес для частных лиц и не требует ограничений в доступе. Условия предоставления информации из таких систем должны быть унифицированы.

В перспективе оправдан переход от традиционных регистрационных действий и документооборота к цифровой форме оборота данных без их дублирования в форме бумажного либо электронного документа. Это обеспечит внедрение так называемой реестровой модели, при которой подтверждением юридически значимого факта будет служить запись в электронном реестре. Реестровая модель подразумевает переход от предоставления результатов оказания государственных услуг в виде документов к записи в реестре.

Оптимально формирование правового подхода к управлению государственными данными с расширением их открытости. Такой подход может быть обеспечен разработкой проекта федерального закона о государственных информационных системах, которым могут быть определены цели, задачи, принципы и правовые основы создания, формирования и использования сведений систем, что согласуется с Концепцией создания и функционирования национальной системы управления данными.

4.6. Законодательство в сфере регулирования общественных отношений, связанных с использованием цифрового профиля

В РФ принято решение о создании централизованного информационного ресурса, содержащего базовые сведения о населении и предоставляющего возможность получения достоверных сведений о физических лицах. Это позволит создать цифровой профиль каждого физического лица, который в свою очередь станет источником достоверных, актуальных и юридически значимых данных о нем.

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием цифрового профиля, находится в стадии формирования. Обращает на себя внимание содержание Положения о проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.06.2019 № 710. В рамках эксперимента предусмотрено автоматизированное предоставление гражданину по его запросу сведений о нем, обмен которыми осуществляется между государственными органами и органами местного самоуправления с использованием запросов в рамках единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

В связи с этим актуальным является установление на законодательном уровне дефиниции цифрового профиля; определение порядка использования удостоверения личности гражданина, а также идентификаторов, позволяющих определить соответствующее лицо; предоставление гражданину права осуществлять дачу и отзыв согласия на обработку персональных данных в электронной форме в случаях, предусматривающих получение сведений с использованием цифрового профиля; регламентация доступа представителей органов власти и организаций к цифровым профилям и возможности предоставления сведений, входящих в профиль, в электронной форме; предоставление юридическим лицам возможности автоматически получать данные о гражданах при условии получения от них согласия.

Цифровой профиль должен рассматриваться как комплексный элемент в инфраструктуре электронного правительства (ЕПГУ), содержащий сведения об идентификаторах (информации, позволяющей идентифицировать сведения о физическом и юридическом лице в ГИС), с использованием которых обеспечивается возможность предоставления физическим лицам, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям услуг нотариата, адвокатуры, банковских услуг и прочих общественно-значимых услуг, в том числе коммерческих, на базе инфраструктуры электронного правительства (ЕПГУ), включая использование коммерческих цифровых сервисов.

Реализация концепции цифрового профиля также будет способствовать повышению интероперабельности ГИС и публичных реестров. Информация, внесенная в реестры, построенные по субъектному (ЕГРЮЛ, ЕГРИП, отдельные реестры, отражающие статус физических лиц) или объектному (ЕГРН, государственный реестр опасных производственных объектов и проч.) принципам, сможет автоматически обновляться в цифровом профиле юридического или физического лица. Интеграция цифрового профиля с негосударственными информационными системами и сервисами, например, сервисами адвокатуры и нотариата, позволит упростить деятельность физических лиц-представителей, адвокатов, а также повысит наполняемость и актуальность данных и в соответствующих сервисах, и в цифровом профиле лица.

4.7. Законодательство в сфере регулирования общественных отношений, связанных с цифровым следом и его использованием

Все большее развитие получают отношения, связанные с цифровым следом и технологиями его использования. На это указывает рост российского сегмента рынка коммерческих центров хранения и обработки данных, расширение коммерческого использования данных, образующих цифровой след. Данные активно обрабатываются в таких сферах, как кредитование и Интернет-торговля.

Активный цифровой след формируется самим пользователем, который намеренно оставляет в информационных системах о себе различную информацию. Пассивный цифровой след образуют данные, которые оставляются ненамеренно или вследствие работы программного обеспечения.

Модель правового регулирования цифрового следа должна носить риск-ориентированный характер и развиваться в направлении ограничения нежелательного воздействия на пользователя, не обусловленного его согласием на использование его персональных данных и иной, связанной с ним информации ограниченного доступа. При этом в отношении обработчиков информации не должно вводиться дополнительных запретов, ограничений и обязанностей, не связанных с защитой персональных данных и тайны частной жизни.

4.8. Законодательство в сфере телематики

В настоящее время действует большой перечень НПА, которые регулируют отношения, возникающие в связи с эксплуатацией телематических систем. Вместе с тем в законодательстве РФ отсутствует соответствующий понятийно-категориальный аппарат, не определен правовой режим информационных систем телематики, а также порядок создания и функционирования таких систем. Также сохраняется правовая неопределенность относительно данных, формируемых транспортными средствами, требований к формату сбора, правил передачи, обработки и хранения данных, формируемых аппаратурой спутниковой навигации.

Целесообразной видится разработка проекта федерального закона, определяющего правовой режим создания и использования телематических систем. Такое регулирование должно включать определение понятийно-категориального аппарата, порядка создания, эксплуатации и использования таких систем, установление требований к картографическому обеспечению систем телематики.

К числу частных задач в рассматриваемой сфере можно отнести установление правовых основ создания, эксплуатации и использования навигационно-информационных систем, расширение перечня транспортных средств, подлежащих оснащению автоматическими средствами навигации и осуществляющих работу в сфере пассажирского транспорта, дорожно-строительной сфере, перевозки опасных грузов.

4.9. Законодательство о техническом регулировании и стандартизации

Совершенствование законодательства о техническом регулировании и стандартизации предполагает приложение усилий в двух направлениях.

Применительно к регулированию в сфере технического регулирования актуальной является корректировка Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» в части подтверждения соответствия продукции в электронной форме, определения порядка получения и использования электронных документов, установления особенностей подтверждения соответствия впервые выпускаемой в обращение продукции, в отношении которой отсутствуют технические регламенты и стандарты.

Применительно к регулированию в сфере стандартизации требуется внесение изменений в Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в РФ». Необходимо определить цели и задачи национальной системы стандартизации в условиях цифровой экономики, а также условия применения международных стандартов в области цифровых технологий до их введения в РФ посредством документов национальной системы нормативно-технического регулирования (национальных стандартов).

5. Основные направления формирования ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, направленного на комплексное регулирование отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики

5.1. Общие подходы к формированию направлений развития законодательства в целях его адаптации к цифровой экономике

В целях трансформации законодательства, направленного на регулирование отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, необходимо сконцентрироваться на изменениях:

- гражданского законодательства (развитие законодательства о сделках в условиях цифровизации; законодательная регламентация оборота виртуальных объектов в цифровом пространстве без использования законных платежных средств как единиц расчета и непосредственного взаимодействия контрагентов как сторон обязательства; цифровизация публичных реестров или регистров с учетом возможностей использования цифрового профиля гражданина или юридического лица);

- законодательства об интеллектуальных правах, включая поощрение использования результатов интеллектуальной деятельности для цифровой экономики в части упрощения и ускорения регистрационных процедур;

- трудового законодательства в части, касающейся правовой защиты граждан в условиях информационных технологических новаций в сфере труда и дистанционной занятости;

- финансового законодательства, прежде всего в части касающейся налогового стимулирования субъектов цифровой экономики;

- законодательства о судопроизводстве (цифровизация правосудия);

- законодательства об исполнительном производстве, включая развитие электронного взаимодействия между участниками процесса при исполнении судебных решений;

- законодательства об альтернативных способах разрешения споров в части создания электронной системы альтернативных механизмов разрешения споров (электронная медиация и онлайн-разрешение споров), систем проактивного предупреждения нарушений прав пользователей в цифровой среде;

- законодательства об адвокатуре и о нотариате, в том числе в части дистанционного совершения юридически значимых действий;

- законодательства об информации, документообороте, отчетности;

- комплексных отраслей законодательства в части оборота данных, искусственного интеллекта, технологий децентрализованного ведения реестров и др.

5.2. Гражданское законодательство в условиях цифровизации

Становление цифрового общества и нового уклада экономики, сближение национальных рынков предполагают изменение принципов и средств социальной коммуникации субъектов, что требует адаптации системы регулирования гражданских правоотношений, рассчитанных преимущественно на условия материального товарооборота. Наиболее значимыми представляются следующие тенденции.

Развитие цифровой торговли требует обеспечения баланса прав и законных интересов участников торговой деятельности, а также обеспечения единообразия правил продажи товаров во всех видах торговой деятельности, недискриминации в режимах онлайн- и офлайн-продаж.

Должны преобладать гибкие подходы к регулированию цифровой торговли, активно развивающейся по принципу самоорганизации. Так, регулирование цифровой торговли не требует жесткой и единообразной нормативной конкретизации правового статуса, взаимных прав и обязанностей, ответственности лиц, участвующих и содействующих заключению и исполнению сделок. Это обстоятельство необходимо учитывать при нормативном возложении на владельца агрегатора обязанностей и ответственности по сделке, в которой он участвовал как информационный посредник, но не сторона.

В перспективе видится более широкое использование опыта работы платформ в развитии законодательства с учетом регуляторного потенциала платформ как инструмента организации, контроля деятельности участников рынка и как индикатора его состояния (анализ спроса и предложения, качество и объем предоставляемых услуг), а также как инструмента оценки эффективности действующего законодательства (достаточность, актуальность правового регулирования, барьеры).

При этом не выявлена необходимость введения правил о новых типах и видах гражданско-правовых договоров для регулирования цифровой торговли.

Развитие цифрового оборота обуславливает потребность в конкретизации подхода законодателя к регулированию юридического адреса и места нахождения юридического лица. Для связи с юридическим лицом и осуществления отдельных проверочных процедур в его отношении единоличный исполнительный орган может быть идентифицирован по адресу электронной почты на едином портале государственных услуг. В отношении видов деятельности, которые не требуют физического размещения компании в определенном месте и не связаны с производством или перемещением товаров и материальных ценностей – (например, в сфере информационных технологий) возможно проведение эксперимента по учреждению компаний с т.н. «цифровым резидентством». Возможности электронного документооборота и формирования электронных архивов отчетной и первичной документации в таком случае создают основу для эффективной реализации контрольных и надзорных мероприятий.

Развитие цифровой торговли и оборота может потребовать уточнения, упорядочивания и дополнения перечня объектов гражданских прав навстречу объективным потребностям рынка (ст. 128 ГК РФ). Единообразие соблюдения правового режима объектов гражданских прав может быть обеспечено только нормативно, а не казуистической практикой договорной работы.

С развитием цифровых технологий товарообмена утрачивают значение учредительные документы юридического лица, формируемые, регистрируемые и архивируемые в документарной форме.

Уже на текущем уровне развития законодательством может быть обеспечена достоверность данных ЕГРЮЛ с фиксацией в нем идентификационных признаков юридического лица, что упростит работу государственных органов и участников корпоративных правоотношений и снимет целесообразность регулирования типовых форм уставов.

Потребности цифровой экономики формируют новые задачи перед законодательством об интеллектуальной собственности. Виртуальная реальность и коммуникации в интернете открыли широчайшие возможности по мгновенному обмену, несанкционированному копированию и распространению охраняемых результатов интеллектуальной деятельности. Новые условия развития технологий и средств обмена предполагают, в частности, сочетание таких мер и средств правового регулирования рынка интеллектуальной собственности, как:

- обеспечение баланса интересов создателей результатов интеллектуальной деятельности, субъектов исключительных прав – правообладателей, потребителей результатов интеллектуальной деятельности, а также трансграничного оборота прав на результаты интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации;

- по доскональной проверке правового положения и ответственности за достоверность размещаемого пользователями контента;

- обеспечение свободного доступа к цифровым ресурсам научного и культурного контента. Так, это предполагает расширение прав библиотек и архивов на свободное использование произведений и их оцифровку без дополнительного согласия автора при некоммерческой просветительской деятельности библиотек, архивов с обязательством по представлению публичного доступа к соответствующему контенту без ущемления законных интересов правообладателей.

Потребности инвестиционного бизнеса обуславливают целесообразность закрепления договорной модели конвертируемого займа как особой разновидности договорного обязательства.

Развитие технологий и автоматизации производств обуславливает необходимость выработки специальных режимов и правил использования систем машинного обучения и искусственного интеллекта с обеспечением безопасности и гарантий имущественных прав. Вместе с тем в условиях расширяющихся возможностей искусственного интеллекта отсутствуют необходимость расширения критериев правосубъектности и признания систем искусственного интеллекта особыми субъектами права.



5.3. Трудовое законодательство

В действующем трудовом законодательстве имеются ограничения, не позволяющие полностью перевести отношения в цифровой формат.

ТК РФ не содержит прямых ограничений на использование в локальных документах электронной подписи сторон трудовых отношений для большинства кадровых документов (кроме трудового, ученического, договора о полной материальной ответственности). Необходимо упростить процедуру заключения трудовых договоров с дистанционными работниками, минимизировав направление бумажных договоров, а также (после проведения соответствующего эксперимента) предпринять меры по снятию ограничений на заключение упомянутых видов договоров с оформлением на бумажном носителе.

Состояние и направления развития рынка труда и занятости представлены в свете горизонтальной и вертикальной динамики профессий (должностей). В современных производственных условиях наиболее уязвимыми будут работники с низким и средним уровнем квалификации (вертикальная динамика ввиду высокой конкуренции рабочих мест) в противовес высококвалифицированным специалистам (горизонтальная динамика).

5.4. Финансовое законодательство

Изменение законодательства о налогах и сборах должно иметь целью не установление новых налогов и сборов, а создание льготного режима налогообложения для субъектов цифровой экономики.

Целесообразно предусмотреть введение пониженного налогообложения доходов от распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности (PatentBox). Введение пониженного налогообложения доходов от распоряжения правами на РИД может быть достигнуто посредством применения пониженной ставки налога на прибыль организаций.

Возможно предусмотреть освобождение от обложения НДС операций по организации финансирования (услуги по содействию в привлечении инвестиций, услуги по содействию в инвестировании, непосредственно связанные с ними услуги), осуществляемых операторами инвестиционных платформ, и льготное налогообложение российских онлайн-ритейлеров.

Следует установить налоговые вычеты по НДФЛ для физических лиц, являющихся бизнес-ангелами. Установление вычетов позволит создать дополнительные стимулы для инвестирования в высокорискованный венчурный рынок, что позволит повысить доступность финансирования технологических стартапов.

Целесообразно предусмотреть применение повышающего коэффициента к расходам на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и приобретение прав на результаты интеллектуальной деятельности при исчислении налога на прибыль.

Предложенные меры налогового стимулирования должны позволить снизить налоговую нагрузку на акторов цифровой экономики, а также создать конкурентную среду, упростить и сделать необременительными для них процедуры налогового администрирования.

Из-за отсутствия определенности в законодательстве вне налогообложения осуществляется экономическая деятельность, связанная с выпуском и использованием криптовалют. Следует законодательно определить место криптовалютных транзакций, включая майнинг, в составе объектов налогообложения.

Расширению использования безналичных расчетов в первую очередь способствует развитие платежной инфраструктуры. Наряду с этим, востребованность безналичных расчетов потребителям должна достигаться также посредством повышения их привлекательности, в том числе посредством создания прозрачных условий определения стоимости услуг по расчетам в безналичной форме. На законодательном уровне не урегулированы вопросы, связанные установлением критериев по определению тарифов за пользование услугами в платежной системе Банка России. С учетом этого целесообразно закрепление в Федеральном законе от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» критериев установления тарифов на услуги в сервисе быстрых платежей платежной системы Банка России, а также возможность отмены платы за услуги отношении социально-значимых платежей.

Больших успехов удалось достичь в цифровизации налогового контроля. Для этого не потребовалось существенного изменения законодательства о налогах и сборах, поскольку используемые методы контроля остались прежними для большинства налогоплательщиков. Появление новой формы налогового контроля – налогового мониторинга - затрагивает не всех налогоплательщиков, но в дальнейшем их количество будет увеличиваться. Стратегией в развитии налогового мониторинга является определение путей и способов цифровизации налогового контроля на основе применения риск-ориентированного подхода с учетом понятности и прозрачности для контролируемых субъектов системы оценки рисков.

Развитие других видов финансового контроля также будет происходить через введение новых форм предварительного и текущего контроля с использованием цифровых технологий. Изменения будут закреплены в соответствующих актах, регулирующих осуществление отдельных форм финансового контроля.

Внедрение регуляторных технологий в деятельность государственных органов необходимо в сфере надзора за финансовыми рынками и банками. Для полноценного внедрения этих технологий необходимо разработать и принять НПА, устанавливающие порядок создания и использования соответствующего программного обеспечения, обязанности субъектов, связанные с его внедрением, процедур обеспечения правового оформления результатов такой деятельности. Перспективной видится отработка подобных технологий в рамках регуляторной песочницы Банка России.


5.5. Законодательство в сфере здравоохранения

Правовое регулирование отношений в связи с информационными технологиями в здравоохранении с применением термина «телемедицина» в РФ требует учета как общих трендов цифровизации экономики и общественной жизни, так и новых вызовов, прежде всего связанных с угрозами массовых эпидемий.

Направлениями модернизации НПА являются, в частности:

- введение в законодательство термина «цифровое здравоохранение», позволяющего объединить все многообразие информационных технологий, используемых не только при оказании медицинской помощи, но и при функционировании всей системы охраны здоровья;

- корректировка действующих актов в целях устранения требований и ограничений, приводящих к созданию многочисленных барьеров и неопределенностей, усложняющих для граждан получение медицинских услуг, лекарственных средств с использованием интернета и иных средств связи, а для иных субъектов отношений в сфере охраны здоровья – возможность взаимодействия в онлайн-режиме.

5.6. Законодательство в сфере образования

В условиях цифровизации экономики следует признать своевременным определение в законодательстве понятия «цифровая образовательная среда», которое отвечало бы современным образовательным потребностям. В плане реализации соответствующих идей предлагается, в частности:

- устранить излишние требования, предъявляемые при получении лицензий образовательными организациями, реализующими образовательные программы только с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий. Например, излишними являются требования, предъявляемые к помещениям, т.к. эти помещения не будут посещаться обучающимися;

- разработать механизм добровольной сертификации образовательных услуг;

- предусмотреть возможность обеспечения получения образования по профессиям цифровой экономики с использованием льготного долговременного кредитования.

5.7. Гражданское и арбитражное процессуальное законодательство, законодательство об административном судопроизводстве

Цифровизация судебной системы предполагает формирование судебного портала, включающего картотеку электронных судебных дел и обеспечивающего интеграционное взаимодействие с иными государственными информационными системами, в том числе с федеральной государственной информационной системой «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

С учетом обеспечения функционирования отечественной судебной системы перспективными направлениями дальнейшего развития процессуального законодательства являются, в частности, следующие:

- формирование единого информационного пространства существующих электронных площадок внутри судебной системы, предполагающего совместимость различных баз данных;

- оптимизация межведомственного электронного взаимодействия между судами, иными государственными органами и органами местного самоуправления; законодательное установление каналов электронной связи, признанных безопасными (создание прямых безопасных электронных контактов судов, иных государственных органов, адвокатских объединений);

- формирование единой омниканальной платформы для обработки всех видов взаимодействий участников процесса (с возможностью электронной подачи заявлений и получения извещений);

- предоставление дистанционного доступа к судебному делу и возможности осуществлять под контролем суда внесение изменений в поданные документы с фиксированием даты, субъектов и результатов таких изменений (с целью соблюдения процессуальных сроков);

- обеспечение доступа судов к публичным ресурсам (реестрам) в режиме онлайн на стадии подготовки к судебному разбирательству без необходимости предоставления в дальнейшем бумажных носителей участниками судебного заседания;

- расширение перечня категорий фактов, не подлежащих доказыванию, в частности, отнесение к таким фактам обстоятельств, подтвержденных системами регистрации фактов;

- заблаговременное раскрытие доказательств по делу в электронных системах;

- определение порядка электронного взаимодействия с экспертами и специалистами в целях получения заключений в электронной форме;

- предоставление возможности участвующим в деле лицам участвовать в судебном разбирательстве посредством использования технологий удаленного доступа.

5.8. Законодательство в сфере исполнительного производства

Единый общедоступный реестр исполнительных производств должен обеспечивать интеграционное взаимодействие с иными системами, в том числе с федеральной государственной информационной системой «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

На стадии возбуждения производства целесообразно обеспечить автоматизированное формирование информации о наличии задолженности, предъявление требования к исполнению электронным способом; заполнение взыскателем необходимой информации в электронной системе; электронное оповещение участников производства о возбуждении и ходе производства.

На этапе исполнительного производства целесообразно в случае неисполнения требований в добровольном порядке предусмотреть возможность электронного обращения взыскателя к судебному приставу-исполнителю или в банк, иную кредитную организацию, в которой открыт счет должника. Внедрение автоматизации видится также в части начисления исполнительского сбора, принятия мер принудительного исполнения, исполнения требований исполнительного документа должником в электронной форме, а также снятия мер принудительного исполнения в связи с погашением задолженности.

5.9. Законодательство об альтернативных онлайн-механизмах урегулирования споров

Для формирования и эффективного функционирования института урегулирования споров онлайн необходимо, в частности, законодательное:

- закрепление основных требований к платформам урегулирования споров онлайн (включая положения об обеспечении функционирования подобных платформ, правил проведения процедур урегулирования споров с использованием платформы урегулирования споров онлайн);

- установление регламента участия сторон спора в урегулировании споров с использованием платформы урегулирования споров онлайн;

- обеспечение защиты данных участников рынка, включая информацию, составляющую их коммерческую тайну, при ее предоставлении, а также обеспечение защищенного доступа в систему для сторон спора и нейтральных лиц, содействующих сторонам в его урегулировании.

5.10. Законодательство об адвокатуре и о нотариате

В целях реализации прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи требуется совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в части цифровизации адвокатуры РФ, что, в частности, предполагает:

- автоматизированное распределение поручений между адвокатами, исключающее влияние любых заинтересованных лиц, с отражением необходимой информации в ордере, выдаваемом адвокату на исполнение поручения;

- применение электронной формы ордеров с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, а также штрих- и QR-кода.

В части нотариата требуется внесение изменений в законодательство, в числе прочего, по следующим направлениям:

- оптимизация взаимодействия единой информационной системы нотариата с другими информационными системами, публичными реестрами;

- обязательное ведение каждым нотариусом реестра нотариальных действий в цифровой форме (в Единой информационной системе нотариата);

- регламентация хранения изготавливаемых в процессе нотариальной деятельности электронных документов, выдачи выписок и дубликатов;- расширение перечня нотариальных действий, которые могут быть совершены в электронной форме удаленно, то есть без личной явки обратившегося лица к нотариусу, а также двумя и более нотариусами, в том числе посредством единой информационной системы нотариата, использования федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» с использованием механизмов биометрической идентификации на базе Единой биометрической системы;

- совершение исполнительных надписей удаленно в электронной форме и представление электронных исполнительных надписей.

5.11. Транспортное законодательство

В сфере транспорта должна быть сформирована нормативная правовая база, позволяющая расширить сферу применения высоко- и полностью автоматизированных транспортных средств, регламентирующая вопросы функционирования цифровых платформ, агрегаторов в сфере транспорта, цифровизации транспортных коридоров, сопряжения транспортной отрасли с иными отраслями народного хозяйства. В частности, для этого необходимо:

- создание правовых условий для безопасного расширения сферы допустимого применения высоко- и полностью автоматизированных транспортных средств, в том числе в системе общественного транспорта, включая расширение опытной эксплуатации таких транспортных средств на дорогах общего пользования и допуск их к опытной эксплуатации без водителя в транспортном средстве на дорогах необщего пользования;

- создание и правовое регулирование интегрированной цифровой платформы транспортного комплекса, которая позволит выступить такой доверительной средой, которая будет получать от разных платформ информацию в виде данных и передавать ее в контролирующие органы.

Потенциально развитие цифровых отношений позволяет оптимизировать оборот и оформление товаросопроводительных документов из документального оборота в электронную форму в сфере транспортных обязательств независимо от видов транспорта (водный, воздушный, автомобильный, железнодорожный). Фиксация факта заключения договоров по перевозке грузов и содержания транспортных обязательств может осуществляться в цифровой форме при условии, что уровень регулирования взаимоотношений грузоотправителя, перевозчика и грузополучателя и их фиксация в системах электронного обмена и накопления информации будет достоверно определять права и обязанности участников перевозки и правовое положение груза.

5.12. Законодательство об информации и управлении данными

Законодательство об информации сформировано достаточно полно, однако развитие современных технологий требует адаптации законодательства к новым условиям жизнедеятельности общества.

Одна из важных проблем заключается в том, что значительная часть общественных отношений ориентирована на бумажные носители информации. Поскольку цифровая экономика не может развиваться в условиях бумажного документооборота, должна быть проведена работа по переходу на юридически значимый электронный документооборот.

Наряду с этим важным является разработка адекватного понятийного аппарата, поскольку во многом существующий понятийный аппарат сложился и ориентирован на бумажный документооборот, который не актуален в условиях цифровой экономики.

Не менее важной является задача расширения доступа к государственным информационным ресурсам. Для широкого использования информационных ресурсов должна быть обеспечена систематизация и гармонизация информации в государственных информационных ресурсах, обеспечение благоприятных правовых условий для сбора, хранения и обработки данных; создания инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных при условии обеспечения защиты прав и законных интересов личности, бизнеса и государства от угроз информационной безопасности в условиях цифровой экономики.

При формировании единой цифровой среды доверия и электронного гражданского оборота важны согласованные решения и подходы в рамках ЕАЭС, создание инфраструктуры единого пространства доверия электронной подписи, обеспечивающего трансграничное информационное взаимодействие.

5.13. Законодательство в области робототехники и киберфизических систем

Переход к передовым цифровым, интеллектуальным производственным технологиям, роботизированным системам требует формирования системного правового обеспечения процесса роботизации. Поскольку роботизация находится на раннем этапе развития, представляются целесообразными поэтапность и стадийность ее правового обеспечения. В сфере правового регулирования робототехники, киберфизических систем следует действовать постепенно, используя первоначально примерные (модельные) правовые решения, современные научно-технические стандарты и иные виды специальной документации.

Широкий охват отраслевых сфер регулирования требует их гармоничного развития. Эта задача в настоящее время реализуется в самостоятельной концепции нормативного регулирования отношений, возникающих в связи с использованием искусственного интеллекта и роботов.


5.14. Законодательство о киберспорте

Развитие киберспорта (компьютерного спорта) как вида спорта регламентируется законодательством о физической культуре и спорте. В данной части сформированы необходимые правовые основы: кибеспорт признан видом спорта; утверждены правила вида спорта «компьютерный спорт»; создана и получила государственную аккредитацию спортивная федерация по виду спорта «компьютерный спорт».

Дальнейшее развитие законодательного обеспечения киберспорта связано с совершенствованием регулирования отношений в целом в области компьютерных игр. Необходимо уточнение правовых последствий необоснованного получения преимуществ тем или иным потребителям услуг, предоставляемых разработчиками или операторами компьютерных игр.

5.15. Законодательство в сфере строительства


Цифровизация строительной отрасли сталкивается с рядом проблем, к которым относятся: отсутствие единого плана («дорожной карты») в масштабах страны по переводу взаимодействия участников отношений в сфере градостроительной деятельности в цифровой вид; предоставление выбора участникам градостроительных отношений между электронной и бумажной формой осуществления процедур и отсутствие стимулирования перехода к электронной форме взаимодействия и тем более к цифровой (с использованием информационной модели); отсутствие единообразного регулирования на уровне субъектов РФ правил осуществления административных процедур и т.п.

В частности, необходимо обеспечить объединение данных в отношении объектов капитального строительства в системы цифровых массивов данных и информационных ресурсов градостроительной информации; создать общедоступные поисково-справочные платформы по всем основным направлениям градостроительной деятельности, системы автоматизированного сбора и обработки в режиме реального времени достоверной цифровой статистики, отражающей состояние основных показателей состояния строительного рынка; внедрить в строительной отрасли уникальный идентификатор объекта капитального строительства; осуществить перевод взаимодействия субъектов правоотношений в сфере градостроительной деятельности в цифровой вид с применением электронной подписи и осуществлением обмена данными посредством информационных ресурсов таких субъектов.

Применение новых технологий и материалов в строительстве, в частности, 3D печати строительных конструкций, относится к сфере законодательства о техническом регулировании и является объектом регулирования технических регламентов. В случае принятия технического регламента ЕАЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» компетенция органов государственной власти РФ по установлению обязательных требований будет ограничена.

5.16. Законодательство о государственном управлении

Органы государственной власти и местного самоуправления должны стремиться к большей открытости осуществляемых ими функций и государственных услуг, расширять сферы применения цифровых технологий в своей деятельности, создавать цифровые сервисы, позволяющие гражданам и организациям, как получать необходимую информацию, так и осуществлять юридические значимые действия. Необходимо выделить несколько перспективных направлений развития государственного управления:

- выработка государственной политики, выявление тенденций, потребностей и угроз в отдельных сферах государственного управления с использованием технологий обработки больших объемов данных, облачных технологий;

- обеспечение преобладания предоставления органами государственной власти и органам местного самоуправления государственных услуг и выполнения государственных функций посредством цифровых технологий, переход на реестровую модель;

- формирование комплексных баз данных, необходимых для организации и осуществления функций государственного управления;

Создание единых цифровых сервисов выполнения функций органами государственной власти и государственных услуг требует обеспечения сопоставимости информационных систем и сервисов органов государственной власти всех уровней, доступности используемых электронных сервисов, а также согласованности действий органов государственной власти. Должны быть внесены изменения, в том числе в Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Использование «больших данных» в государственном управлении на основе их анализа позволяет быстро увидеть закономерности, как поведения управляемых субъектов, так и процессов управления, которые при обычной деятельности должностного лица невозможно выявить без длительного изучения. Целесообразно внесение изменений в Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» и акты, регулирующие деятельность органов власти, в части использования подобной технологии при принятии решений.

5.17. Законодательство о государственном контроле

Реализация установленных направлений использования информационных технологий при осуществлении государственного контроля (надзора) потребует изменение НПА, в частности, по следующим направлениям:

- изменение системы планирования мероприятий по государственному контролю и надзору, оснований и порядка проведения государственного контроля, порядка взаимодействия участников контрольно-надзорных отношений, оформления результатов мероприятий государственного контроля (надзора) при использовании дистанционных форм контроля (надзора);

- изменение процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий;

- модернизация порядка и критериев идентификации объекта контроля, достоверности передаваемых сведений, порядка электронного взаимодействия объекта контроля (надзора) и органа государственного контроля (надзора), порядка функционирования информационных систем, аккумулирующих передаваемую информацию об объекте контроля.

Совершенствование административных регламентов в части автоматического воздействия на юридические и физические лица должно осуществляться по следующим направлениям:

- установление принципов автоматического исполнения, в том числе: достоверности передаваемой информации, запросов иных документов и сведений, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг, а также осуществления государственного контроля (надзора);

- обеспечение автоматического воздействия на юридические и физические лица с использованием сервиса «личный кабинет»;

- обеспечение подключения и сопряжения всех электронных сервисов, необходимых для автоматического воздействия на юридические и физические лица, с единой системой межведомственного электронного взаимодействия.

6. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ И Ресурсное обеспечение реализации Концепции


Для стимулирования развития цифровой экономики в государственном секторе внедряется специальный принцип DigitalbyDefault – цифровой по умолчанию в работу в сфере государственных услуг и в административную работу с государственными актами. С целью стимулирования развития цифровой экономики в сфере государственных услуг цифровой способ процесса рассматривается как приоритетный. Однако в развитых странах этот принцип внедряется так, чтобы обеспечить доступность информации и различных сервисов для всех граждан без исключения: тех, кто уже сегодня может использовать онлайн-сервисы, и в то же время тех, у кого такой возможности нет.

Для стимулирования развития цифровой экономики и обеспечения безопасности необходимо создание самостоятельных программных продуктов. Такое программное обеспечение является «фундаментом» для построения и функционирования любых информационных систем. Наличие российских решений в этом определяет степень технологической независимости страны.

Ресурсное обеспечение реализации Концепции включает меры по нормативно-методическому, информационно-аналитическому, материальному обеспечению ее реализации, а также работу по совершенствованию НПА.

Нормативно-методическое обеспечение предполагает разработку и принятие нормативно-методических и информационно-справочных документов.

Информационно-аналитическое обеспечение включает организацию мер по общественному обсуждению, экспертному сопровождению, проведение процедур оценки регулирующего воздействия в отношении разрабатываемых в рамках концепции проектов НПА, оценки фактического воздействия и мониторинга правоприменения в отношении НПА, обмену лучшей практикой.

Совершенствование НПА предполагает разработку проектов законодательных актов и пакета документов к ним по вопросам, отмеченным в Концепции. Материальное обеспечение включает указание системы источников и форм финансового и материального обеспечения мероприятий по реализации Концепции.

Реализация Концепции обеспечивается согласованными действиями на основе плана мероприятий по реализации Концепции в рамках установленных полномочий.

Необходимо обеспечить выработку единой правоприменительной практики, в том числе судебной практики, а также повышение квалификации судей, прокуроров, сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления по применению норм международного права и российского законодательства, регулирующих отношения в сфере цифровой экономики.


7. Реализация Концепции


Ожидаемый эффект от реализации мероприятий Концепции заключается в упорядочении общественных отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, повышении эффективности законодательства в части использования цифровых технологий, а также обеспечении четкой координации действий различных субъектов, действующих в сфере цифровой экономики.

Реализация Концепции предполагает принятие ряда НПА, что повлечет экономические, социальные и правовые последствия. Экономические последствия реализации Концепции состоят в формировании в России новой модели экономического развития, которая позволит отечественной экономике войти в число пяти самых быстро развивающихся экономик мира. Социальные последствия реализации Концепции связываются с повышением доходов от осуществления предпринимательской деятельности в сфере цифровой экономики, что в свою очередь будет способствовать преодолению бедности как социального явления. Такой эффект будет достигнут за счет совершенствования системы государственного управления на основе цифровых технологий, а также ускоренного развития сферы образования. Правовые последствия реализации Концепции связаны с устранением пробелов в регулировании отношений, возникающих по поводу использования цифровых технологий. Принятые в соответствии с Концепцией НПА создадут основу для развития цифровой экономики, будут способствовать эффективной защите прав граждан в Интернете.